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環境動態
中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知

來源:深圳市法制辦


各省、自治區、直轄市黨委和人民政府,中央和國家機關各部委,解放軍各大單位、中央軍委機關各部門,各人民團體:

  《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》已經中央領導同志同意,現印發給你們,請結合實際認真貫徹落實。

  中共中央辦公廳

  國務院辦公廳

  2018年12月4日

  關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見

  爲貫徹落實《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革方案》部署要求,深化生態環境保護綜合行政執法改革,整合組建生態環境保護綜合執法隊伍,現提出以下指導意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,認真落實黨中央、國務院決策部署,堅持新發展理念,統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,以建立權責統一、權威高效的依法行政體制爲目標,以增強執法的統一性、權威性和有效性爲重點,整合相關部門生態環境保護執法職能,統籌執法資源和執法力量,推動建立生態環境保護綜合執法隊伍,堅決制止和懲處破壞生態環境行爲,爲打好汙染防治攻堅戰、建設美麗中國提供堅實保障。

  (二)总体目标。有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍,科学合规设置执法机构,强化生态环境保护综合执 法体系和能力建设。到2020年基本建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境保护综合行政执法体制,基本形成与生态环境保护事业相适应的行政执法职能体系。

  (三)基本原則

  ——堅持黨的全面領導。堅決維護習近平總書記的核心地位,堅決維護黨中央權威和集中統一領導,自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致,把加強黨對一切工作的領導貫穿生態環境保護綜合行政執法改革各方面和全過程。

  ——堅持優化協同高效。整合相關部門汙染防治和生態保護執法職責、隊伍,相對集中行政執法權。全面梳理、規範和精簡執法事項,推動行政執法隊伍綜合設置,大幅減少執法隊伍種類,著力解決多頭多層重複執法問題,統籌配置行政處罰職能和執法資源。減少執法層級,推動執法力量下沈,提高監管執法效能。

  ——堅持全面依法行政。完善權責清單制度,明確綜合執法機構職能,厘清職責邊界,實現權責統一。著力解決執法不嚴格、不規範、不透明、不文明和不作爲、亂作爲等問題,建立健全執行、監督、協作機制。加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,強化對行政權力的制約和監督,做到依法設定權力、規範權力、制約權力、監督權力。

  ——堅持統籌協調推進。與相關領域機構改革同步實施,與“放管服”改革、省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革等有機銜接,落實生態環境保護“一崗雙責”,統籌安排,協調推進,提升改革整體效能。

  二、主要任務

  (一)整合執法職責

  根據中央改革精神和現行法律法規,整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關汙染防治和生態保護執法職責。生態環境保護執法包括汙染防治執法和生態保護執法,其中,生態保護執法是指生態環境保護綜合執法隊伍依法查處破壞自然生態系統水源涵養、防風固沙和生物棲息等服務功能和損害生物多樣性的行政行爲。

  根據原相關部門工作職責,具體整合範圍包括:環境保護部門汙染防治、生態保護、核與輻射安全等方面的執法權;海洋部門海洋、海島汙染防治和生態保護等方面的執法權;國土部門地下水汙染防治執法權,對因開發土地、礦藏等造成生態破壞的執法權;農業部門農業面源汙染防治執法權;水利部門流域水生態環境保護執法權;林業部門對自然保護地內進行非法開礦、修路、築壩、建設造成生態破壞的執法權。

  整合后,生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义,依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安 全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。除法律法规另有规定外,相关部门不再行使上述行政处罚权和行政强制权。

  在此基礎上,各地可以根據地方性法規規章和工作需要,進一步整合地方有關部門汙染防治和生態保護執法職責,由生態環境保護綜合執法隊伍統一行使。已經實行更大範圍跨領域跨部門綜合行政執法的,可以繼續探索。具備條件的地區可結合實際進行更大範圍的綜合行政執法。

  (二)組建執法隊伍

  在明确执法机构和人员划转认定标准和程序基础上,按照编随事走、人随编走的原则,有序整合环境保护和国土农业、水利、海洋、林业等部门相关污染防治和生态保护执法队伍,组建生态环境保护综合执法队伍。改革中应当做到职责整合与编制划转同步实施,队伍组建与人员划转同步操作,充实加强生态环境保护综合执法力量。改革后,其他部门不再保留生态环境保护执法队伍。整合范围具体包括:环境保护部门承担生态环境保护执法职责的人员,海洋部门及其海监执法机构承担海洋和海岛生态环境保护执法职责的人员,国土部门承担地下水污染防治执法和对因开发土地、矿藏等造成生态破坏执法职责的人员,农业部门承担农业面源污染防治执法职责的人员,水利部门流域管理机构承担水生态环境保护执法职责的人员,林业部门承担自然保护地生态 环境保护执法职责的人员,以及其他承担污染防治执法和生态保护执法职责的人员。

  (三)規範機構設置

  依法合規設置執法機構,除直轄市外,縣(市、區、旗)執法隊伍在整合相關部門人員後,隨同級生態環境部門並上收到設區的市,由設區的市生態環境局統一管理、統指揮。縣級生態環境分局一般實行“局隊合一”體制,地方可根據實際情況探索具體落實形式,壓實縣級生態環境分局履行行政執法職責和加強執法隊伍建設的責任,改變重審批輕監管的行政管理方式,把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事後監管上來。實行“局隊合一”後,縣級生態環境部門要強化行政執法職能,將人員編制向執法崗位傾斜,同時通過完善內部執法流程,解決一線執法效率問題。

  推進人財物等資源向基層下沈,增強市縣級執法力量,配齊配強執法隊伍,強化屬地執法。鄉鎮(街道)要落實生態環境保護職責,明確承擔生態環境保護責任的機構和人員,確保責有人負、事有人幹。開發區的生態環境保護綜合行政執法體制由各省、自治區、直轄市確定。

  根据污染防治和生态保护需要,建立健全区域协作机制,推行跨区域跨流域环境污染联防联控,加强联合监测、联合执法、交叉执法。鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理,统一规划、统一标 准、统一环评、统一监测、统一执法,整合设置跨市辖区的生态环境保护执法和生态环境监测机构。

  (四)優化職能配置

  生態環境保護綜合執法隊伍主要職能是依法查處生態環境違法行爲,依法開展汙染防治、生態保護、核與輻射安全等方面的日常監督檢查。

  生態環境部門負責監督管理汙染防治、生態保護、核與輻射安全,統一負責生態環境保護執法工作,支持生態環境保護綜合執法隊伍實施行政執法。自然資源、林業草原、水利等行業管理部門負責資源開發利用的監督管理、生態保護和修複,應當依法履行生態環境保護“一崗雙責”,積極支持生態環境保護綜合執法隊伍依法履行執法職責。在日常監督管理中,行業管理部門發現環境汙染和生態破壞行爲的,應當及時將案件線索移交生態環境保護綜合執法隊伍,由其依法立案查處

  (五)明確執法層級

  按照属地管理、重心下移的原则,减少执法层级,合理划分各级生态环境保护综合执法队伍的执法职责。省、自治区生态环境部门应强化统筹协调和监督指导职责,主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作,原则上不设执法队伍,已设立的执法队伍要进行有效整合、统筹安排,现有事业性质执法队伍逐步清理消化。法律法规明 确要求由省级承担的执法职责,可结合部门“三定”规定明确由省级生态环境部门内设机构承担。个别业务管理有特殊性的领域,如确有必要,由省、自治区按程序另行报批。省级生态环境部门可按程序调用市县生态环境保护综合执法队伍人员力量。

  省級生態環境部門負責省級執法事項和重大違法案件調查處理,加強對市縣生態環境保護綜合執法隊伍的業務指導、組織協調和稽查考核。監督指導市縣生態環境保護綜合執法隊伍建設,制定執法標准規範,開展執法稽查和培訓。

  組織開展交叉執法、異地執法,協調處理重大生態環境問題和跨行政區生態環境問題。直轄市的行政執法層級配置,由直轄市黨委按照減少多層多頭重複執法改革要求,結合實際研究確定。

  執法事項主要由市縣兩級生態環境保護綜合執法隊伍承擔,設區的市生態環境保護綜合執法隊伍還應承擔所轄區域內執法業務指導、組織協調和考核評價等職能。按照設區的市與市轄區原則上只設一個執法層級的要求,副省級城市、省轄市整合市區兩級生態環境保護綜合執法隊伍,原則上組建市級生態環境保護綜合執法隊伍。對于有特殊執法需要的區或偏遠的區,可設置派出機構。

  (六)加強隊伍建設

  严把人员进口关,严禁将不符合行政执法类公务员管理 规范要求的人员划入生态环境保护综合执法队伍,严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。全面清理规范临时人员和编外聘用人员,严禁使用辅助人员执法。按照老人老办法、新人新办法的原则,对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排,不搞断崖式的精简分流人员。现有公益类事业编制,由同级机构编制委员会统筹用于解决生态环境保护相关领域用编需求。完善基层执法人员工资政策,推进执法人员依法参加工伤保险,鼓励探索通过购买人身意外伤害保险提高职业伤害保障水平。整合组建生态环境保护综合执法队伍涉及的不同性质编制使用置换等问题,目前保持现状,待中央统一明确政策意见后逐步加以规范。

  建立健全執法隊伍管理制度,嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度。建立考核獎懲制度,實行立功表彰獎勵機制。加強黨對生態環境保護綜合執法工作的領導,加強隊伍思想政治建設。加強生態環境保護綜合執法隊伍基層黨組織建設和黨員隊伍建設,充分發揮基層黨組織戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用。加強業務能力建設,健全教育培訓機制,提高執法人員業務能力和綜合素質。

  按照机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化的要求,全面推进执法标准化建设,有关统一执法制式服装和标志,以及执法执勤用车(船艇)配备,按中央统一规定执行。努力打造政治强、本领高、作风硬、敢担当,特别 能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护执法铁军。

  三、規範管理

  (一)清理執法事項

  全面梳理、規範和精簡執法事項,加強對行政處罰、行政強制事項的源頭洽理,實行執法事項清單管理制度,並依法及時動態調整。凡沒有法律法規規章依據的執法事項一律取消,對長期未發生且無實施必要的、交叉重複的執法事項大力清理,最大限度減少不必要的執法事項,切實防止執法擾民。對涉及的相關法律法規規章及時進行清理修訂。

  建立生态环境保护综合执法队伍的权力和责任清单,向社会公开职能职责、执法依据、执法标准、运行流程、监督途径和问责机制,尽职照单免责、失职照单问责。建立完善权力和责任清单的动态调整和长效管理机制,根据法律法规立改废释和机构职能变化情况及时进行调整公布。到2019 年年底前,各级生态环境保护综合执法队伍要基本完成权力和责任清单的制定公布工作。

  (二)規範執法程序

  各級生態環境保護綜合執法隊伍應當切實履行職責,規範辦案流程,依法懲處各類生態環境違法行爲。全面推行執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度,積極落實執法案卷評查和評議考核制度。

  強化執法程序建設,針對生態環境保護行政檢查、行政處罰、行政強制等執法行爲,制定具體執法細則、裁量標准和操作流程。加強證據收集、證據分析、證據釆信和證據運用,充分利用信息技術,實現規範取證、安全存證和高效出證。制定執法自由裁量權行使規則,細化、量化自由裁量標准,規範裁量範圍、種類、幅度,並公布執行。

  (三)完善監督機制

  全面落實行政執法責任制,嚴格確定生態環境保護綜合執法隊伍、崗位及執法人員的執法責任,建立責任追究和盡職免責制度。推行執法公示制度,推進執法信息公開。

  強化層級監督和內部約束,完善糾錯問責機制。上級生態環境部門發現下級生態環境保護綜合執法隊伍執法不當或者不履行法定職責的,應當責令糾正;必要時,可由上級生態環境保護綜合執法隊伍直接予以處理。

  強化外部監督機制,暢通“12369”舉報熱線等群衆監督渠道、行政複議渠道,主動接受行政監督、司法監督、社會監督、輿論監督。

  堅決排除對執法活動的違規人爲幹預,建立和實行領導幹部違法違規幹預執法活動、插手具體生態環境保護案件查處責任追究制度,實行幹預留痕和記錄,防止、克服地方和部門保護主義。

  (四)強化協調聯動

  加強生態環境保護綜合執法隊伍與市場監管、文化市場、交通運輸、農業、城市管理等綜合執法隊伍之間的執法協同。在專業技術要求適宜、執法頻率高、與群衆生産生活密切相關的領域,鼓勵各地結合實際,積極探索實行跨領域跨部門綜合執法。厘清各方面執法主體權責和執法邊界,強化共同關注領域的聯動執法,建立信息共享和大數據執法監管機制,加強執法協同,降低執法成本,形成執法合力。

  健全行政執法與司法銜接機制。完善案件移送標准和程序,建立生態環境保護綜合執法隊伍與公安機關、人民檢察院、人民法院之間信息共享、線索和案件移送、聯合調查、案情通報等協調配合制度,完善生態環境保護領域民事、行政公益訴訟制度,建立健全生態環境損害賠償制度,加大對生態環境違法犯罪行爲的制裁和懲處力度,實現行政執法和司法無縫銜接。人民檢察院對涉嫌環境汙染、生態破壞犯罪案件的立案活動,依法實施法律監督。加強公安機關環境犯罪偵查職能,進一步加大對破壞生態環境犯罪的打擊力度公安機關、人民檢察院依法要求生態環境部門作出檢驗、鑒定、認定、調查核實、提供行政執法卷宗等協助和配合的,生態環境部門應當予以協助和配合。

  (五)創新執法方式

  适应“放管服”改革要求,优化改进执法方式。健全以“双随机一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以 信用监管为基础的监管机制,推进“互联网十执法”,促进办案流程和执法工作网上运行管理。

  大力推進非現場執法,加強智能監控和大數據監控,依托互聯網、雲計算、大數據等技術,充分運用移動執法、自動監控、衛星遙感、無人機等科技監偵手段,實時監控、實時留痕,提升監控預警能力和科學辦案水平。

  加強信用監管,堅持守信激勵和失信懲戒相結合,將企業事業單位和其他生産經營者生態環境守法以及違法信息記入社會誠信檔案,推行生態環境守法積分制度。通過扶持引導、購買服務等制度安排,鼓勵社會力量參與執法監管。順應經濟社會發展趨勢,積極探索包容審慎監督執法。

  四、組織實施

  (一)加強組織領導

  地方各級黨委和政府要充分認識推進生態環境保護綜合行政執法改革的重要性和緊迫性,將改革工作納入地方機構改革統一研究部署和組織實施。各省、自治區、直轄市黨委和政府要將生態環境保護綜合行政執法改革列入重要議事日程,周密制定實施方案,細化分解任務,明確時間節點,層層壓實責任,加強統籌協調和監督檢查,確保改革順利平穩推進。

  (二)注重統籌協同

  全面贯彻先立后破、不立不破原则,把握生态环境保护 综合行政执法改革与地方机构改革、省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革以及其他机构改革的内在联系,做到协调一致、统筹推进,于2019年3月底前基本完成生态环境保护综合执法队伍整合组建工作。

  改革過渡期間,相關汙染防治和生態保護執法工作仍由原部門和機構承擔,並按既定部署做好相關工作。新老機構和人員接替要平穩有序、盡快到位,加強思想政治工作,確保機構改革和日常工作兩不誤。

  (三)強化法治保障

  運用法治思維和法治方式推進改革,堅持重大改革于法有據。全面清理現行法律法規中與推進生態環境保護綜合行政執法改革不相適應的內容,加強生態環境保護綜合執法方面的立法工作,與改革做好銜接。

  完善生態環境保護法律法規。加快制定修訂一批生態環境保護綜合執法方面的規範,形成完備的規範體系。生態環境保護綜合執法隊伍“三定”規定要明確其執法事項。

  (四)嚴肅改革紀律

  各級黨委和政府要嚴格執行機構編制、組織人事、財經工作紀律,嚴禁在推進生態環境保護綜合行政執法改革工作中突擊進人、突擊提拔和調整交流幹部,嚴防國有資産流失。嚴禁借改革之機擅自提高機構規格、增設機構、增加人員編制和領導職數、改變人員身份,嚴禁在編制數據上弄虛作假,嚴禁上級業務主管部門千預下級機構設置、職能配置和編制配備。對違反規定的,嚴肅追究有關單位和人員的責任。

  涉及機構變動、職責調整的部門,要服從大局,確保機構、職責、隊伍等按要求及時調整到位,不允許搞變通、拖延改革。

  各級黨委和政府要高度重視宣傳和輿論引導,將改革實施與宣傳工作協同推進,正確引導社會預期。

  生态环境部要加强对地方推进生态环境保护综合行政执法改革的指导,会同中央组织部、中央编办、司法部、财政部、人力資源社会保障部等部门及时研究解决各地改革过程中的共性问题,中央和国家机关有关部门要加强支持配合,明确改革配套政策,支持地方推进改革工作。


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